Část VII – Legislativní mapa: co se musí změnit a jak velké to je

Reforma vyžaduje čtyři až šest nových zákonů, novely 16 zákonů, šest až sedm podzákonných předpisů a tři řízení vůči Evropské komisi. Odhadujeme 250 až 350 stran paragrafového znění a zhruba dvakrát tolik důvodových zpráv a dopadových studií (RIA). Stav předpisů je k 20. 10. 2026.

To je víc, než ministerstvo zdravotnictví zvládne za jedno volební období. Proto předlohy řadíme do pěti vln a tam, kde to jde, začínáme smlouvou a vyhláškou a zákon přichází až po nich. Novými zákony jsou zákon o síti lůžkové péče, zákon o dani ze slazených nápojů, zákon o Fondu prevence a zákon o minimální ceně alkoholu; podmíněně přibude zákon o institutu pro hodnocení zdravotnických technologií (HTA) a zákon o pojištění dlouhodobé péče. Zákon o primární péči je nová hlava zákona 372/2011 Sb. s doprovodnými změnami dalších zákonů.

Vlna 0 (2027–2028) běží z opozice: přes ministerstvo, VZP, dohodovací řízení a pozměňovací návrhy k vládním předlohám. Vlny 1 až 4 předpokládají vládu s Piráty od přelomu 2029/2030 (základní scénář „Vláda 2030“). Převezme-li dnešní vláda část našich návrhů (doplňkový scénář s nízkou pravděpodobností), posune se o jeden až dva roky dopředu jen vlna 0.

Rozsah předloh měříme třemi stupni. Hranice 35 paragrafů je pracovní a slouží jen k plánování kapacity, právní kvalifikaci neurčuje.

Tabulky uvádějí ustanovení, rozsah, předkladatele, rok předložení, účinnost a vazbu na opatření jádra (J1–J10) a podmínky (P1–P5). Označením „doprovod“ uvádíme opatření, která nepatří do jádra ani mezi podmínky.

Vlna 0: co jde z opozice v letech 2027–2028

Vlna 0 má devět kroků: pět závisí na vůli ministerstva nebo pojišťovny, čtyři na hlasování Sněmovny, kde Piráti nemají většinu. Pro opozici jsou nejlevnější cestou pozměňovací návrhy, protože vládní předlohy z let 2026 až 2027 otevírají právě ty paragrafy, které studie potřebuje. Návrh musí věcně souviset s předmětem předlohy (nález Pl. ÚS 77/06 o přílepcích; Ověřit: spisová značka).

Dohodovací řízení o úhradách pro rok 2028 začne v lednu 2027 a dohodu je třeba uzavřít do 30. června 2027 (§ 17 odst. 5; řízení pro rok 2027 běželo od 29. 1. do 18. 6. 2026; HSPA Monitor). Podněty pro rok 2028 proto podáváme do 31. 1. 2027, nejpozději při zahájení jednání. Bez dohody vydá ministerstvo vyhlášku do 31. října.

Vlna 1: peníze a daně (předložit 2030, účinnost 1. 1. 2031)

Vlnu 1 tvoří jedna malá a tři střední předlohy, které se předkládají v prvním pololetí 2030 a zajišťují zdroje: daně za zdraví s plánovacím výnosem 5 mld. Kč ročně (rozpětí 5–7). Výnos se dělí podle pravidla PEER: Fond prevence dostane nejméně 40 %, a to nejméně 2 mld. Kč (valorizovaně); zbytek zvyšuje platbu státu do veřejného zdravotního pojištění a na snížení odvodů z práce se nepoužije. Toto pravidlo patří přímo do zákona o fondu; v ročním rozpočtu se neupravuje.

Zákon o fondu je účinný dřív než daň ze slazených nápojů, proto se fond v letech 2031 až 2032 financuje z výnosu daně z vína a valorizace; od 2032 k tomu přibude výnos daně ze slazených nápojů. Dnešní fondy prevence jednotlivých pojišťoven fungují v roce 2031 souběžně s novým fondem. Od 1. 1. 2032 se změní na fondy rozšířené péče (M2.3, vlna 2) a prevenci pak platí jen Fond prevence zdravotních pojišťoven.

Vlna 2: primární péče (předložit 2030, účinnost 1. 1. 2032)

Vlna 2 obsahuje čtyři předlohy a jedno nařízení vlády, z nichž jedna je velká: zákon o primární péči s účinností 1. 1. 2032. Znění zákona vychází z pilotu: průběžné vyhodnocení (2029) a závěrečné (2030) se promítnou do znění před jeho schválením. Do účinnosti zákona funguje smluvní model (smlouva podle § 17 zák. 48/1997 Sb.).

Vlna 3: síť lůžkové péče (předložit 2031, přijmout 2032, účinnost nejpozději 1. 1. 2033)

Zákon o síti lůžkové péče je druhou velkou předlohou období: předkládá se v roce 2031, přijat má být v roce 2032 a účinný nejpozději od 1. 1. 2033; první krajské plány vzniknou v roce 2033. Jako jediná mění práva krajů a vlastníků nemocnic, a proto musí stát na ústavním a unijním rozboru, který bude hotový před nástupem vlády. Samotné zpracování plánu sítě zabere 12 až 18 měsíců.

Před předložením je třeba mít hotové čtyři podklady: ústavní rozbor (čl. 8 a 101 Ústavy, čl. 11, 26 a 31 Listiny), dopadovou studii fondu přeměny, posouzení, proč nestačí dnešní nástroje (§ 17 a § 46 až 52 zák. 48/1997 Sb., NV 307/2012 Sb., Věstník MZ), a pověřovací akt SGEI. Centralizace onkochirurgie (první vlna – játra, slinivka, jícen – od 1. 9. 2026 podle Věstníku MZ 10/2026, další obory 2027–2030) ukazuje, že část sítě lze měnit bez zákona; zákon je nutný pro desetiletý plán, fond přeměny a garanci příjmu.

Provozní garance příjmu se v modelu vyplácí v letech 2033 až 2040 (viz Část V), tedy až po účinnosti zákona o síti (nejpozději 1. 1. 2033) a prvních krajských plánech; samostatný právní základ pro dřívější výplaty proto není potřeba.

Vlna 4: dokončení (předložit 2032–2034, účinnost 2033 a později)

Vlna 4 reformu dokončuje. Tvoří ji deset předloh z let 2032 až 2034; většina z nich jádro doplňuje, jeho start na nich ale nezávisí. Po volbách 2033 závisí její pokračování na zprávě nezávislého hodnotitele (brána B4) a na složení vlády. Zákony o alkoholu a o dlouhodobé péči jsou politicky nejcitlivější; strana je voličům předkládá k rozhodnutí a předem se k nim nezavazuje.

Jak dlouho trvá zákon

Velká předloha trvá 24 až 42 měsíců od věcného záměru do účinnosti, střední novela 11 až 21 měsíců. Dvě krajní hodnoty rozhodují o tom, co musí být hotové dřív, než vláda nastoupí.

Od nástupu vlády v lednu 2030 zbývá do 1. 1. 2032 přesně 24 měsíců, tedy právě dolní hranice rozpětí pro velkou předlohu. S hotovým věcným záměrem se řetězec zkrátí na 20–36 měsíců, s hotovým záměrem i pracovním zněním s RIA na 16–30 měsíců. Se samotným věcným záměrem je tedy termín 1. 1. 2032 dosažitelný, jen pokud proces proběhne v dolní čtvrtině rozpětí; se zněním a RIA vychází termín zhruba doprostřed.

U střední novely se řetězec s hotovým zněním zkrátí na 9–18 měsíců. Termín 1. 1. 2031 pro vlnu 1 je od nástupu vlády 12 měsíců, tedy ve spodní třetině rozpětí. Udržíme ho, jen pokud budou znění a RIA hotové při nástupu vlády a legisvakance bude na dolní hranici; jinak se daně i vzorec platby státu posunou o rok.

Zákon o síti (předložit 2031, přijmout 2032, účinnost nejpozději 1. 1. 2033) má od nástupu vlády 36 měsíců, což spadá do horní poloviny rozpětí. Rezerva je u něj větší, ale ústavní rozbor a posouzení veřejné podpory musí být hotové předem, jinak zdrží celý řetězec.

Pro věcné záměry v letech 2028–2029 z toho plynou tři pravidla:

Opoziční příprava úřední znění nenahradí: legislativní odbor ministerstva musí připravené podklady převzít a zpracovat. Proto počítáme s tím, že ho posílí tým pro primární péči a tým pro síť (viz Část VIII).

Legislativní zátěž podle let

Ve dvaceti předlohách vln 0 až 4 jsou čtyři malé, třináct středních a tři velké. Graf ukazuje, že vrchol připadá na rok 2030, kdy se předkládají finanční a daňové zákony spolu se zákonem o primární péči, a na rok 2032, kdy se předkládá balíček 3.

V roce 2031 se předkládá jen zákon o síti, ve Sněmovně se však tehdy projednávají obě velké předlohy současně. Institut HTA je zařazen jako rozšíření mandátu SÚKL a ÚZIS (M); jako nový zákon by byl čtvrtou velkou předlohou období.

Tři řízení vůči Evropské komisi

Reforma vyžaduje tři řízení vůči Evropské komisi. Každé trvá měsíce, a proto žádné nelze nechat na poslední chvíli. Dvě z nich (veřejná podpora a SGEI) rozhodují o tom, zda lze vyplatit peníze fondu přeměny a garanci příjmu; třetí (TRIS) rozhoduje o termínu účinnosti zákonů o alkoholu.

Pravidla vlastnictví a místní koncentrace v primární péči se posuzují jako zásah do svobody usazování (čl. 49 SFEU; rozsudek C-169/07 Hartlauer); veřejnou podporou nejsou. Směrnice o službách na zdravotní služby nedopadá (čl. 2 odst. 2 písm. f) směrnice 2006/123/ES), takže notifikace podle ní odpadá; rozbor přiměřenosti je ale potřeba i tak.

Co jde bez zákona

Reformu lze začít bez nového zákona osmi nástroji; každý z nich má ale hranici, kterou překoná až zákon. Právní oporou smluvního modelu je poslední věta § 17 odst. 5 zák. 48/1997 Sb.: úhradová vyhláška se použije, pokud se poskytovatel a pojišťovna nedohodnou o způsobu a výši úhrady jinak. Ministerstvo tento prostor vykládá úzce (stanovisko z roku 2012: pojišťovna vyhlášku jednostranně nevyloučí); Ověřit: aktuální výklad.

Zákon je nezbytný pro tři věci: víceleté jistoty vůči všem pojišťovnám, pravidla vlastnictví a koncentrace a práva krajů a vlastníků v plánu sítě. Pokud strana přesvědčí MZ k vydání vyhlášky a VZP k pilotu, začne reforma bez jediného zákona.

Věcné záměry k napsání v opozici

Deset podkladů musí být hotových do brány B2 (12/2029–1/2030), aby je vláda mohla předložit v prvních měsících roku 2030; u tří z nich mají být teze připravené už do brány B1 (6/2028). Rozdělení mezi členy resortního týmu (RT) projedná schůzka 9. 11. 2026; uvedené termíny jsou návrhem k diskusi.

Ověřit před podáním návrhů

Dvanáct ustanovení a výroků je třeba před podáním prvního návrhu ověřit v konsolidovaném znění; do té doby jsou v tabulkách označena „Ověřit“.